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残疾人占道卖唱管理难,城管需要减压、减负
发布日期:2015-08-27 来源:城建局 浏览次数:
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8月3日晚间,七、八名残疾人在五、六个助手的帮助下,在新北区丰臣国际广场摆放发电机、功放、音响等设备演唱卖艺,新北城管大队队员屡次上前教育劝离,他们不但不肯离开,反而对城管队员大打出手,致使4名队员不同程度受伤,受伤最严重的是一名负责现场摄像的队员,经诊断为轻微脑震荡,后脑一处伤口较深,流了不少血。城管队员现场报警后,赶来的民警将卖艺的残疾人控制并处理。8月5日下午,又有七、八名残疾人有组织的携带发电机、音响等设备在万达广场进行商业演出。新北城管接到举报后立即安排人员赶往现场,在管理过程中又有6名队员被不同程度的抓伤、打伤和咬伤。
在网络上百度“残疾人占道卖唱”可以发现,此类事件在国内已经不止一次发生了。各大商业中心门口聚集了大量的人流,也成为流动小贩、乞讨者、卖艺者“搵食”的“黄金旺地”,这一现象给城市管理者出了一道难题,各地在执法过程中,都爆发了或大或小的冲突。这一系列事件的背后,我们不禁反思,城管到底管什么?
网上有一句调侃,“城管是上管天,下管地,中间还要管空气”。以新北城管执法大队为例,大队受新北区城市管理行政执法局的委托,在全区范围内行使市容、规划、城市道路、绿化、工商、环保、交通等方面相对集中行政处罚权,也就是俗称的“7+1”职能。看起来只有8项职能,但是,就是在看似比较明确的“7”的背后,依然有多达105项行政处罚权、3项行政强制措施和2项行政强制执行。至于“7+1”里面的“1”,完全就是“X”,并且X所包含的执法权已经远远大于7。总体来说,城管这个“篮子”越编越大,里面装的东西越来越多,担子也就越来越沉。我们认为,将太多权力赋予城管,让其承担不能承受之重,偏离了城市管理精细化的方向。
1996年出台的《行政处罚法》,为成立一个专门行政机关行使相对集中行政处罚权扫清了法律障碍;1997年城管制度全国试点;2002年大面积铺开,常州城管正式在这个时候拉起了一支队伍。城管的诞生史说来十分清晰,客观地讲,城管制度的实施取得一定成效,也暴露出一些亟待解决的问题。主要表现在以下三个方面:
一是组织架构。现行的行政机构体制,大体上是从中央到地方自上而下的行业管理体制,唯独城管执法机构例外,相比各传统行政管理部门,城市管理执法机构没有央级主管部门争取利益,属于无行业主管部门的探索,得不到足够的制度支持和体制支持,处理跨部门和跨层级协调时常常吃闷亏,缺乏“话事权”,对城管执法队伍来说,似乎永远都处于一种人员不足、任务过多、疲于奔命的“三班倒、24小时待命”超负荷运转状态中。同时,城管执法队伍更多地是体现“执行”的职能,在政策制定方面的话语权则相对弱势。以流动摊贩为例,城管必须按照法律规定严格执法,没有设置疏导点、划定经营区域的权力,就工业园区的流动早餐车而言,打工者图的是价格便宜、购买便利,报支持的态度,但是另一方面,因为占用道路、污染环境,同样也有市民举报,城管履行职能会招来被执法者的反对,城管不作为又会被群众投诉,夹在中间受气。总体来说,其他一些部门的工作是让群众得实惠,即便没有付出100%的努力,也会得到表扬,但城管执法却是给人找麻烦,做得“越多越挨骂”。
二是执法依据。城管执法的“法”很宽泛、不系统,细算起来,从行政法规到地方法规、地方规章横跨几十部法规,但是统一、高位阶的城管法律却长期缺失。一定意义上说,城管是在“借法执法”,特别是虽然一些部门的行政处罚权集中给了城管,但这些部门仍保留一些执法权,执法尴尬时有发生。比如前面提到的残疾人占道卖唱,至少涉嫌违法占道经营、噪音污染和擅自非法经营性演出,分别属于城管、公安、环保、文化等执法部门。根据常州市的规范性文件《常州市城市长效综合管理考评标准及计分细则》的规定,流浪乞讨按整改处理,正常的卖艺按占道经营处理,整改时限为2小时。接到市民举报后,新北区城管大队安排队员到现场,反复教育劝导没有效果,违章人不但不肯离开,反而对城管队员大打出手,两天中均由多名队员被不同程度的抓伤、咬伤、打伤。但是处罚方面呢,城管只是“借法执法”,根据国务院《无照经营查处取缔办法》的相关规定,分别罚款600元和500元。
三是职责范围。“城管是个筐,什么都往里面装”。执法范围涵盖多个城市管理领域,涉及几百项具体事由,几乎“无所不管”。这些其他行政部门管不好、管不了的“脏活累活”都交给城管,连城管队员都背不下来具体都有哪些执法权。在“7+X”的模式下,城管权限范围趋于“泛滥”,管的事包括老百姓希望管的、其他部门不愿意管的,以及领导要求管的,特别是有一些最棘手、最容易得罪百姓的执法权交给城管,客观上也给城管部门带来了巨大的压力,使城管人员经常处在紧张情绪和焦虑状态之中,形成“权力越大、压力越大、与管理对象的矛盾越大”的恶性循环。同时,城管执法往往是“对事不对人”,仅对违法物品有处置权,缺乏威慑力,如果当事人拒绝配合,连其姓名、住址都无法知道,这一点让城管的执法效率大为降低。比如说宠物随地便溺,按规定是由城管处以罚款,但是遇到不讲理的人根本不听,扭头就走。城管既不能限制人家自由,也不能要求人家出示身份证明,只能是自己清理干净,权当是做好事。
城管问题是城市化进程、社会转型过程中的社会管理难题的集中反应,这就注定城管执法在多数情况下将扮演“黑脸”的角色。事实也证明,长期以来的城管实践中累积了很多矛盾,有些矛盾还是深层次的,如果不能从根本上清理沉淀多年的难题,有可能导致城管矛盾像滚雪球一样越来越大。因此当务之急就是给城管执法队伍减压、减负。
一方面从顶层设计入手,呼吁建立城管执法的组织构架、完善执法依据、明确职责范围,赋予城管必要的执法“边界”和保护手段,让城管执法拥有可靠的法律“后盾”,在此基础上重塑城管运行机制,将城管导入法治化、规范化轨道。
另一方面从细节入手,呼吁政府、社会、公众理解城管执法、参与城市管理。政府应该统筹考虑城市管理各项事务的分配,对城管部门适当“削权”“减压”,有些常规管理职能应该从城管执法中分离出来,同时考虑一些措施缓和对立的矛盾,如设置专门的建筑垃圾填埋场以解决装修垃圾因缺乏卸场而偷倒的难题,再比如设置定时、定范围的临摊疏导点给部分困难群众提供补贴家用的场所等。同时,城管队伍要抛弃对行政强制力的固有依赖,进行城管理念创新、制度创新、文化创新,深入思考城管服务公众之途,积极探索城市各利益攸关方协商参与、共建共享的城市治理模式,重建充满活力而又秩序井然的城市秩序。诚然,虽然解决城管执法方面的问题政府责无旁贷,但仅凭政府部门的力量还显不足。其实,社会公众如果能够主动配合,理解城管执法、参与城市管理,管理和执法的效果会更理想。 (执法大队 邹 立)