各镇人民政府、街道办事处,区各委办局,区各公司、直属单位:
经区政府同意,现将《常州市新北区关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)》印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。
常州市新北区党政办公室
2015年7月3日
常州市新北区关于推进政府与社会资本合作
(PPP)模式的实施意见(试行)
为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神,根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、财政部《政府与社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)和江苏省财政厅《江苏省关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知》(苏财金〔2014〕85号)等文件相关要求,现就我区推进政府与社会资本(PPP)模式提出意见如下:
一、实施意义
推广运用PPP模式,是促进我区经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求,有利于促进我区经济结构调整和转型升级;推广运用PPP模式,是加快转变政府职能、提升治理能力的一次体制机制变革,有利于提高我区公共服务的效率与质量;推广运用PPP模式,是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容,有利于规范我区政府债务管理、减轻政府债务负担。
二、基本原则
PPP项目实行全生命周期管理,推进过程中要把握以下基本原则:
(一)风险共担。政府(或政府指定机构,下同)与投资人均承担相应的项目建设和运营风险,政府不承担项目建设运营的兜底责任。
(二)收益共享。政府既要充分调动社会资本参与的积极性,又要防止不合理让利或利益输送,要与投资人按合约分享项目的合理收益。
(三)交易公平。除因国家安全、保密等有关规定外,采用PPP模式的项目均应公开、公平、规范的进行交易,未经批准不得直接发包、转让、出售,确保交易规范、程序合法。
(四)诚信守约。规范制定合约,政府与投资人一旦签署合约都必须严格执行,无故违约必须依法赔偿。
三、重点运用领域
由于PPP模式是一种新的开发方式,应根据我区实际情况,在推进过程中分为试点实施、扩大试点和成果推广三阶段,不断在实践中加强经验总结,形成适合我区实际的框架体系。重点关注以下六大领域内PPP项目的引导推进和运用:
(一)开发增值类。主要适用于园区开发、新型城镇化试点、区域综合开发、科技孵化等项目。此类项目的主要特征是需通过良好的经营运作才能创造出较高收益,具有一定规模现金流,但预期收益不稳定,经营风险较大。
(二)特许经营类。主要适用于燃气、供电、供水、供热、绿色交通、轨道交通、机场、城镇污水处理、城镇垃圾处理等公共事业项目。此类项目的主要特征是具有特许经营权,可通过政府定价确定收费标准,具有稳定的现金流收益。
(三)土地整治类。主要适用于城区旧城改造、片区土地整治等项目。此类项目的主要特征是不具备现金流,无特许经营权,但有稳定的预期收益。
(四)购买服务类。主要适用于公园、市政设施、公益事业等政府公共服务性项目的后期运营管理。此类项目的主要特征是已建成项目需要财政以购买服务方式给予补贴弥补项目后期运营成本。
(五)社会事业类。主要适用于教育、医疗卫生、养老、体育、文化等社会事业设施项目。此类项目的主要特征是具有经营性和现金流。
(六)基础设施类。主要适用于市政道路、农业、水利、资源环境和生态保护等基础设施建设项目。此类项目的主要特征是投资大,不具有现金流、无特许经营收费权,但可对投资方关联项目匹配资源或合理的收益回报。
实际操作过程中,应根据以上不同领域的项目特征确定PPP模式的具体实施方式。
四、管理保障体系
(一)建立管理机构
1.成立PPP项目协调领导小组,成员包括党政办、经发、商务、财政、城建、审计、国土、规划等相关职能部门,负责PPP项目的发展目标制定、规划与审批,负责PPP产业引导基金的设立;
2.协调领导小组下设PPP项目管理办公室,作为PPP项目日常管理机构,负责PPP项目的征集受理、甄别筛选、评估论证、项目实施方案的委托编制和审核、项目发布与政府采购组织协调、合同审核、项目监督与绩效评价等;
3.在区城建局下属建设工程交易中心增设PPP采购中心,开展PPP项目的政府采购工作。
(二)健全保障机制
1.改进政府投资方式。将PPP项目列入年度政府投资计划,合理分配政府投资资金,在同等条件下,优先保障PPP项目配套投入,通过投资补助、基金注资、政府购买服务、财政补贴等方式支持PPP项目;
2.做好综合金融服务。鼓励金融机构通过投资基金、股权融资、债券融资等模式对PPP项目提供多元化融资支持;
3.建立服务“绿色通道”。区各职能部门在规划条件、项目审批、资源配置、项目推介、经费保障等方面优先支持保障PPP项目。
五、实施流程
(一)项目征集受理
PPP项目管理办公室采用以下两种方式征集PPP项目:一是各职能单位从国民经济和社会发展规划、行业专项规划、城乡建设计划或存量项目中选取项目向PPP项目管理办公室书面推荐(应标式);二是社会资本自发向PPP项目管理办公室书面推荐(自提式)。推荐单位以项目建议书等形式进行推荐,报PPP项目管理办公室受理、审核。
推荐单位即为项目发起人。通过上述第一种方式推荐发起的,项目发起人即为项目实施机构;通过上述第二种方式推荐发起的,可根据项目属性,项目主管部门即为项目实施机构,或由PPP项目管理办公室明确项目实施机构。
(二)项目甄别筛选
PPP项目管理办公室根据区经济社会发展需要及区域规划,在受理项目中甄别筛选适宜采用PPP模式的项目,并对已受理PPP项目进行筛选、排序,确定备选项目。
(三)项目评估论证
对确定为备选项目的,由PPP项目管理办公室通知项目发起人提交项目总体方案,内容包括可行性研究报告、投入产出说明、经济技术指标等相关材料,开发增值类项目必须提供项目投融资规划。对于自提式项目,项目发起人应及时与项目实施机构联系,共同提交相关材料。PPP项目管理办公室在收到上述资料后,委托专业机构组织开展项目的物有所值(财务价值分析)和财政可承受力评估,确定项目可行性。评估论证完成后的项目评估报告需报区PPP协调领导小组审议,审议通过的项目即被列入PPP项目库。有条件的应积极申报省级以上试点项目。
对已列入项目库中的PPP项目,由项目实施机构会同招商等部门以项目推介会等形式向社会推介,验证社会资本响应程度和实现充分市场竞争。
(四)项目实施方案编制与批准
PPP项目应根据实际情况选择合适的专业咨询顾问机构编制实施方案,实施方案包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、项目未来现金流和定价的依据、合同体系、监督架构、采购方式选择、项目实施进度等。对于自提式项目,项目发起人应及时与项目实施机构联系,共同提交相关材料。实施方案通常可由项目发起人委托编制,对于结构复杂或影响重大的项目由PPP项目管理办公室直接委托编制。项目实施方案完成后须报区PPP协调领导小组批准。
(五)项目采购
项目实施机构即项目采购人,全面负责项目采购、实施和移交工作,严格按照《政府采购法》、《招投标法》等相关规章制度及财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)等有关文件,可委托政府采购代理机构进行PPP项目的政府采购工作,采购完成后对拟合作社会资本方按规定予以公示,采购结果应报送PPP项目管理办公室备案。
(六)合同体系构建
项目采购完成后,项目参与各方应按照财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)、发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)等文件要求构建项目合同体系。
被列入省级以上试点项目的,应在合同签署后10个工作日内,将项目采购情况报告及主要合同文件报省PPP中心备案。
(七)落实项目执行
项目公司按合同约定,依法依规开展PPP项目的运转实施,切实履行PPP项目全生命周期内的责任义务。政府与社会资本双方法律地位平等、权利义务对等,依法平等地主张合同权利、履行合同义务。项目主管部门、项目实施机构及PPP项目管理办公室应根据项目合同约定,监督社会资本履行融资、建造、运营、维护、评估及移交等合同义务。
六、监督管理
各区级相关责任单位要加强内控管理,建立有效的监督机制,防止PPP项目在招商对接、项目建设以及管理运营中出现损害公共利益的情况或者违规违纪的现象。区监察局依法对PPP项目中的行政监察对象履职情况实施监察,确保程序合法、阳光公开;区法制办负责审核PPP协议,防范法律风险;区经发局负责价格监管工作,防止随意提价、价格欺诈等不法行为;区财政局负责核定项目实施成本、政府购买服务支出等,确保覆盖项目建设维护、运行管理全成本,并负责项目账户监管和财务监督;区审计局依法对PPP项目及政府性资金管理履行监督职责,促进科学决策,规范投资行为;项目主管部门及各相关单位依照有关法律法规要求,指导协助社会投资人办理投资建设手续,督促其严格遵守环保、用地、质量、安全等规定,依法经营,确保公共产品或服务供给的质量、效率和延续性。
PPP模式是政府性项目建设和营运的新模式,在开展PPP项目推广时,要准确把握PPP模式的正确理念,强调政府职能转变和契约精神。各相关职能部门在运作PPP项目必须高度重视、密切配合,以提供更好的社会公共服务,有效促进我区经济结构调整和转型升级。
附件:1.新北区PPP项目协调领导小组成员名单
2.新北区PPP项目管理办公室工作职责及分工